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在有限与有为之间实现有机平衡

——专访中国社科院政治学研究所研究员周庆智
2014-11-26 10:36:00      作者:      来源:
十八大以来的一系列举措,在治理行政“乱作为”方面,起到了立竿见影的效果,获得群众的广泛称赞。但与此形成鲜明对比的是,行政“不作为”的现象却更加凸显出来。对政府的“限权”是否导致了“不作为”的后果?我们又应该如何建立一个有限并且有为的政府?就此话题,我们采访了中国社科院政治学研究所研究员周庆智。
 
 
  十八大以来的一系列举措,在治理行政“乱作为”方面,起到了立竿见影的效果,获得群众的广泛称赞。但与此形成鲜明对比的是,行政“不作为”的现象却更加凸显出来。对政府的“限权”是否导致了“不作为”的后果?我们又应该如何建立一个有限并且有为的政府?就此话题,我们采访了中国社科院政治学研究所研究员周庆智。
    “有限”是什么?就是专心提供公共服务。公共服务的范围也很广,不能认为“无事可做”
本版编辑马清伟(以下简称“马”):十八大以来的很多举措,包括八项规定、强力反腐、权力清单,都是为了规范、限制政府的权力,为什么“限权”对我国经济社会的转型这么重要?
周庆智(以下简称“周”):什么是政府权力,或者说政府权力的结构是怎样的?概括来讲,改革开放的30多年里,我国政府权力的结构性功能,始终表现为向社会大规模汲取财税和对社会的全面主导和控制能力。汲取财税意味着对经济资源的控制,有钱才好办事嘛;对社会的主导和动员能力则意味着对政治资源的控制,以保持社会的有序、稳定。这两方面的目标很明确,就是为实现国家的现代化而服务。
但这样的体制会造成一个问题,就是权力的过分集中。政府要汲取财税、获得收入,就必须通过市场,由此产生了各种寻租和腐败行为;而经济的不断发展,客观上要求有一个稳定的社会秩序,由此又产生了之前的高压维稳。这样一种逻辑,在经济多样化和社会多元化的今天,显然面临了它的危机,或者说给社会带来一种治理的困境。因此,政府权力必须做出适应性调整和改革,也就是说,为加强执政合法性,以应对日益加剧的局部治理困境和化解社会不稳定因素,就要改变权力结构及其运行方式,限制权力。
限制权力在理论上的思路是:一,制度制约,或者说,通过权力与权力的制度制衡来消解权力的滥用和腐败行为;二,调整政府与市场在资源配置上的地位和关系,以市场上的产权而不是行政权来决定资源分配关系;三,政府与社会在权力资源与权利资源之间进行合理分配,以社会拥有的自治权来制约政府权力对社会的挤压与扩张。
马:过去的政府是一种“全能型”的政府,管得太多,改革的目的是要建立一个“有限”的政府。那么“有限”的边界在哪里,政府仍然要保留的权力和职能有哪些?
周:我们过去的政府是“全能型”政府,或者叫全能主义政府,它的触角几乎深入到了经济、社会、生活的所有领域。这造成了什么样的情况?管得太多,以致无力提供充分的公共服务。全能政府有一个悖论,即民众永远要求政府做得更多、更好。换句话说,民众永远不会满意政府的所作所为。这就造成了民众对政府的依赖。现在要建立“有限政府”,有限是什么?就是专心提供公共服务。公共服务的范围也很广,包括有形的、无形的,秩序的、物质的,环境、空气等等,不要觉得无事可做。
但现在一些学者谈的所谓“小政府”“守夜人政府”,也有点误入歧途。洛克最早提出了“小政府”或者“守夜人政府”的概念。什么意思?政府要做的就是“什么都别做”,只需要提供公共秩序即可。后来经济社会发展越来越复杂,越来越多样化,凯恩斯就提出了“政府还要有所作为”的观点,比如经济领域的宏观调控等等。这些还需要政府来做,不能“不作为”。
如果两百年前谈“政府大小”这个问题,可能还很有价值。但在经济社会无比复杂的现代情境里,就有点不伦不类了。现在的政府,应该说不能再小了,可能还需要更强大一些。但强大不等于强加于人,强大的政府同样需要在法律的框架里行动。所以,“有限”并不意味着我们要搞成像西方政治理论所说的“最小政府”、“守夜人政府”。我们谈的有限就两点,一是限制政府的权力、保障公民的权利,二是政府权力必须被限制在法治的框架内,依宪执政、依法执政。
    如果因为限权而不作为,那说明持有这种观点的人,之前对权力的理解就是滥权、特权和恣意妄为
马:过去也有很多轮简政放权、机构缩减、裁撤审批的举措,但却往往陷入“收缩——膨胀——再收缩——再膨胀”的怪圈,我们应该采取什么样的举措,来把这次构建“有限政府”的努力固化下来?
周:我们过去做的一些政治体制改革的措施,往往被简化成了一个单纯的行政体制改革,比如大部制改革。它关注的是效率,而不是整个体制的改革。那么问题就来了,如果我们每次都把改革局限在“整顿吏治”上,而没有从权力结构的本身来入手,那就会陷入像之前所做的,今天裁掉一拨人,明天发现事情还得有人做,又扩张一拨人,收缩、膨胀,再收缩、再膨胀,三五年一次,甚至不到三五年就来一次,这样的一个怪圈。
所以,我们要关注行政效率,但同时更要关注权利结构和权力本身的一些问题,从体制上、权力结构上做文章。这里面核心就是民主监督,内部的权力制约可以从党内民主入手,外部的制约则要依靠社会和民众的力量。
群众路线、八项规定、强力反腐、权力清单,这些都是十八大以来在权力制约和监督方面所做的努力,如何“固化”下来?法治化、程序化、制度化。只有法治化、程序化、制度化,我们才不至于总是“走一步退两步”。每次的机构改革,实际上都花费不菲,里面包括了赎买工龄、分流人员、重组安置等成本,而这些花的都是纳税人的钱,今后要避免这样的短期行为。
马:一些人认为,包括八项规定、反腐在内的诸多举措,造成了一些职能部门、及工作人员的不作为,您认为这两者之间是否有因果联系?
周:“限权导致了不作为”,表面上看起来好像很合理,但实际上非常荒谬。首先,限权是为了防止滥权、特权和行政恣意妄为;其次,如果因为这样的限权而导致了不作为,那恰恰说明持有这种观点的人,之前对权力的理解就是滥权、特权和恣意妄为。这是“不打自招”的逻辑。
所谓限权,限制的是滥权、特权和行政恣意妄为,并不是限制给民众提供服务的那部分权力。这是我们应该搞清楚的。
我们现在听到很多这样的声音,像“官不聊生”啊、没法干了啊什么的,比如我们去下面调研,一些官员就觉得发展经济、招商引资都没法做了,因为“连吃饭都没钱”,不好操作。这其实都是在乱用一些逻辑关系。过去一顿饭超过5000元很正常,现在规定每人不能超过50块钱,只不过是回归它应当的那个标准,怎么就成为不作为的理由了呢?
    只有在法治的基础上,才能建立起长效机制,权力、官本位的影响才能慢慢被驯服、消除
马:如您所说,不作为是没有道理的,身为公职人员就应该履行法定职责。但现在不作为确实是让人很挠头的一件事,一些人说过去是“收钱办事”,现在是“不收钱也不办事”。为什么“不作为”的问题,在当前显得尤其突出?我们又应该采取哪些措施,来防止目前的这种不作为现象?
周:过去权力制约比较少的时候,腐败、不作为和乱作为,很大程度上是一个必然的结果,我们也无法分清到底是乱作为多还是不作为多。十八大之后,对腐败和乱作为的治理是立竿见影的,因为这两方面可以一刀切,只要下“禁止令”就行。八项规定、反腐败、权力清单等等,雷厉风行地往前推进,很迅速地就取得了令人瞩目的效果。
但不作为就比较复杂了,因为它是“隐性化”的,有时候很难定义。除了上面所说的权力结构问题外,还有一个文化的因素。我们有着几千年漫长的“官本位”文化影响,就是说对权力的膜拜一直存在。这就形成了一种制度文化,虽然是不好的文化:为官者有官本位的心态、意识,所以在权力受到限制后会感觉不适应;民众也有官本位的心态、意识,这从对“过去收钱办事、现在不收钱也不办事”的抱怨中就能看出。在我们的社会中存在一种潜规则,即“原则是可以私下交易的”,而且只有私下交易才能够绕开原则。很多老百姓就相信权力而不相信法,所以在权力不能为他“办事”后就无法适应了,他没有意识到权力本来就应该履行它的职责,而且必须是法律规定的职责,跟“给不给钱”毫无关系。
所以归根结底,一切都必须建立在法治的基础之上。只有在法治的基础上,才能建立起长效机制,权力、官本位的影响才能慢慢被驯服、消除。现在感觉不适应,无所适从、不作为,一年两年之后呢?十年八年之后呢?总有一天会适应。而这里面既包括对“哪些不能做”的适应,也包括对“哪些必须做”的适应。
现在各地都在清理并公布权力清单,这只是走出了行政权力公开透明运行的“第一步”。接下来要做的,关键是按照权力清单去运行,保证运行过程中不掺水分、不打折扣,同时还需要有一份“责任清单”。只有权力与责任对等起来,权力清单才能真正发挥功用,否则就只是一个清单而已。
马:建立一个有限并且有为的政府,这应该是我们所追求的改革目标。四中全会制定了依法治国的全面举措,它对规范权力运行、同时防止行政不作为,有着什么样的重要意义?法治之外,我们还需要在其他哪些方面付出努力?
周:确切地说,我们的改革目标是建立一个法治政府,最终目的则是要实现国家治理体系和治理能力的现代化。
那么首先就要保证治理法治化。这包括两个方面:一是政府治理。就是政府权力法治化,行政权要退出经营性和竞争性领域,并在公共财政建设、基本公共服务等方面“发力”。二是社会治理。规范社会行为,调节利益关系,不仅要完善体制内的社会组织建设,更重要的是将体制外的社会组织制度化、规范化、法治化,以此为基础将其纳入体制中来。
其次要强化政府公共性。政府的公共性意味着政府将公民的意志作为公共行政的首要原则,从而保障公共利益得到实现。公民通过对政治的参与和监督,实现公民自由、平等的政治权利,与政府共同管理公共生活,一起促成公共权威和公共秩序。同时,在宪法和法律的框架下限制和约束政府权力,来实现对人民权利的制度化保障。
再次要进行社会制约和多元治理。制约政府权力的有效力量就是社会自治共同体的发达和强有力。如此,才能在权利和义务、责任对等的前提下,共建一个多元治理的环境。政府权力必须受到多方面的牵制与约束,它的行使也应该被置于民众广泛参与的监督之上。
最后要扩大政治参与。对政府权力的规范不能“自己规范自己”,而应该是广大民众参与的结果。改革开放以来,市场经济改革、政治发展空间的变化、社会阶层利益关系和利益结构的变化等,使得政治参与有了主动参与的变化和多元参与的需求。进一步讲,现在的政治参与既具有自上而下的社会动员特点,也更多地具有了自上而下和自下而上的、双向的治理特征。但客观来看,现在的政治参与还远没有形成对政府权力进行制约和控制的有效力量。长期来看,怎样使民众的政治参与具备制度化基础,形成对公权力的有效约束和监督,仍然是需要我们不断探索的理论和实践课题。

刘江波

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