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国家能力强,民主才能好

2014-08-20 10:54:00      作者:      来源:
民主必须有稳定有序的国家治理方能运转。如果连国家这一最根本的“基础施设”都不牢固,起码的治理也说不上,社会一派混乱,何谈民主?即便“民主”了,又有何益?
 □ 阮 炜

  民主必须有稳定有序的国家治理方能运转。如果连国家这一最根本的“基础施设”都不牢固,起码的治理也说不上,社会一派混乱,何谈民主?即便“民主”了,又有何益?
  古往今来,无论何种民主,都不要把它绝对化、神圣化,都应承认,民主应以善治为根本目的。这就是为什么托克维尔在盛赞英美民主的同时,也赞叹两国政府的权力集中程度大大超过先前时代。如果政府不能适当集中权力、行使权力,连起码的公共秩序也不能保证,“民主”了又如何?没有国家权力的适度集中,就不可能形成强大的国家能力,也就不可能有真正意义上的现代国家。
  没有政府权力基于法制的适当集中和合理使用,就不可能有好的民主
  大凡关注英美文化的人都知道,英语国家的人们似乎天生地厌恶国家主义,天生地不信任政府,似乎总是在抱怨政府做了什么坏事,或某项可能出台的政策会侵害人民的权益。人们甚至热衷于争论,政府究竟是否太“大”,或者说此时此刻其实并不那么“大”。可是另一方面,同主要西方国家相比,英语国家的国家治理虽说不上最好,至少也居最有效率的前几位。国家治理得有资源,这资源又主要来自税收,而税收或者说适当的税率并不是国家主义,而是治国之必需,强国之根本。英语国家个人所得税率同其他发达国家相比虽并不高,甚至可以说偏低,但是同我国相比就不是高一点,而是高出起码一倍以上。
  所以,谈政改,谈民主,而不谈民主与国家的关系,一定是片面的。光讲西方的民主,而不讲西方国家在民主化过程中如何加强国家的作用,提升国家的能力,是不尊重事实的,是有害的。常识告诉我们,没有政府权力基于法制的适当集中和合理使用,就不能有效地提供社会正义、国家管理、公共服务、公共安全等公共产品,最终就不可能有好的民主。这本来是不言而喻的。事实上,欧洲国家如英、法、德、意等等,无一没有经历过一个基于法制的政府权力集中、国家能力强化的过程,甚至可以说,在民主化进程如火如荼的19至20世纪,国家权力不仅丝毫未被削弱,反而得到加强。这表明,民主化是有利于国家权力的集中和国家能力的加强的,二者应同步进行,是一个硬币的两面。东亚国家如日本、韩国的民主化、现代化历程同样说明了这一点。这一现象不仅为考察美英民主的托克维尔所注意到,也为意大利、德国等欧洲国家的历史所证明。而凡是没有经历这一过程,却又东施效颦照搬西方式民主的国家,不仅其民主大打折扣,而且其经济社会发展状况一直不佳。
  早在19世纪中下叶民主化进程如火如荼之时,英国和美国便通过集中政府权力而明显加强了国家权威,获得了史无前例的强大国力。据托克维尔观察,“在现代,英国政府权力很大,政府集权达到了它可能达到的最高点:国家就像单独一人在行动,可以随意把广大群众鼓动起来,将其全部权力集结和投放到所想指向的任何地方……美国的政府集权也达到很高水平。美国国家权力的集中高于欧洲以往任何一个君主国家。每个州不仅只有一个立法机构,而且只有一个可以创造本州政治生活的政权机关;同时,一般也不准数个县的议会联合行动,以防止它们图谋僭越其行政职权而干涉政府的工作。”
  实际上,早在托克维尔考察美国民主之前五六十年,即美国立国之初的所谓“邦联”时期,中央政府便取消了各州最重要的权力即战争权和外交权,并通过宪法对各州其他权力进行限制,包括禁止各州之间订约和结盟,颁发捕押外国船只的特许证,铸造货币,发行信用卷,设置高贵头衔,征收进出口税等等。国家权力的集中也表现在总统制的设立上。如我们所知,较之法国的半总统制和英国的议会内阁制,美国总统制所赋予总统的权力更大,使之能在紧急状况下实行“独裁”。也需注意的是,在法国大革命期间及之后一段时期,君主制时代即已形成的中央集权制不仅未因大革命而遭到削弱,反而得到巩固和加强。托克维尔认为,中央集权制是大革命的“标志”,“当人民在其内部摧毁贵族政治时,他们自然而然地奔向中央集权制……民主革命扫荡了旧制度的众多体制,却巩固了中央集权制”。
  综观世界强国,民主无不以高效能的国家为前提
  不难看出,托克维尔所看到的美英民主的实际情况,与很多人陈旧的民主观有相当大的不同。一直以来我们以为,民主是专制的反面,而专制就等于集权,即,当政者垄断一切政治权力。我们没能意识到,政府权力的适度集中对于任何一个现代国家来说都是非常必要的,不如此便不能有效提供现代生活所需要的大量公共产品。我们没能意识到,民主对于西方人来说虽是一种政治形式,一种不同社会集团藉以和平表达其利益诉求的机制,但这并不等于民主不能够、不应该加强政府的权力以提高国家能力。不仅19世纪中叶的美国和英国,而且撒切尔时代的英国以及埃尔多安执政的现土耳其,都是政府在应集中权力之处适当地集中权力以有效施政的事例。我们也没能意识到,先前那种以为民主与政府权力呈反比关系——一个国家越民主,政府权力便越不集中;反之,一个国家越不民主,政府权力便越集中——的看法是错误的。事实刚好相反,较之传统君主制度,英美民主因更好地解决了执政合法性问题,所以使政府能更有效地集中权力、行使权力,使国家权威、政治秩序、经济秩序和社会秩序得到更大程度的尊重,从而更可能实现善治,获得强大的国家能力。
  从其他西方国家的情况来看,民主也无不是以高效能的国家为前提的。法、德、意等强国的民主无一不建立在强大国家能力基础上,无一不是通过公民参政及各种形式的权力制约而大大提高了国家的效能。尤其应注意的是,欧美各国在尚未实行全民普选之前,即1850至1939年之间,大体上便已经实现了善治,获得了相对于非西方国家来说强大得多的国家能力。这就意味着,在很大程度上,普选是善治和强大国家能力的结果,而非原因;尊重和保护人民的权利固然至关重要, 但是普选与善治之间却并无必然的联系。
  片面地把西方式民主神圣化、意识形态化,是非洲国家深陷泥潭的根源
  然而,在对内推行普选和对外确立霸权的过程中,欧美政客和舆论界并不关心非西方世界国家建设的重要性,不仅片面地把西方式民主神圣化、意识形态化,还把这种民主样式当作普世价值向外到处推销。很多西方人有意识无意识地假定,民主或基于普选和多党制的议会民主,是他们取得治理成就的原因而非结果,这样就难免成为话语的俘虏、观念的奴隶。在这种情况下,西方民主话语迅速膨胀,在军事和经济霸权的挟裹下,对非西方国家产生了巨大压力。落后和弱小的国家抵抗力差,很快被忽悠进去。它们根本未能认识到,国家尚未成型,是玩不转西方式民主的;有国家而无民主,或民主程度还不够高,尚能稳定社会,发展经济,最后再实现民主;有“民主”而无国家,则必动乱不已,灾难不断。西方民主崇拜者最不愿正视的一个事实是:非洲国家搞西方民主者众,能正常运转者却几近于无。国家尚未成型,国家意识和国家传统仍极薄弱,便“民主”了,结果可想而知。身体极度虚弱,却囫囵吞下一大堆难以消受的黄油、干酪和牛肉,哪有不胃绞痛,不上吐下泻的道理?民主在非洲水土不服,西方是负有责任的。
  在1960年代的去殖民化运动中,撒哈拉以南非洲各国实现了民族自决,其中相当多的国家走上了西方式民主的道路。几十年后回头看,非洲的民主可以说是失败的。根本原因在于,各国虽独立了,根深蒂固的部族主义却并没有因去殖民化而被削弱,大多数非洲人在观念上仍是部族成员,对部族的效忠远大于对国家的忠诚。既然部族主义依然盛行,要形成共同的国民文化和民族心理结构,整合成亚洲和欧洲那样的民族,谈何容易。简单说来,非洲很多地区民族尚未形成,便建立了“国家”;国家尚未确立,或徒有其名,便“民主”了或过早地引入议会、多党制、全民普选等机制。结果如何,不难想见。
  非洲民主究竟是什么样的民主?以刚果为例。比利时殖民者撤走时留下的,是一个极落后,形式上“民主”了实质上却四分五裂的烂摊子:“刚果宣布独立时仅16个刚果人接受过高等教育,仅136人受过中等教育;政党林立,达120个之多,每个政党都与某个部族有着千丝万缕的联系。”尼日利亚、索马里、坦桑尼亚、肯尼亚、塞内加尔、苏丹、扎伊尔等主要非洲国家同样是部族林立的烂摊子,部族主义无时无刻不在削弱社会,侵蚀国家。此即“政党部族化”、“部族国家化”,其必然结果是“国家空心化”和无政府状态,军事政变和军人干政成为常态。在这种情况下,国家即便存在也异常虚弱,不可能有效执行公共管理和服务职能。这从非洲税收普遍太低也不难看出。有论者指出,非洲总体说来是“一个自由至上论者的天堂……一个低税的乌托邦,政府税收往往不到GDP的百分之十;相比之下,美国税率超过GDP的百分之三十,欧洲某些国家更高达百分之五十”。应注意,决非因为非洲政府仁慈,或无比虔诚地信奉经济自由主义,税率才如此低下。非洲税率过低,根本原因在于国家太弱,不能有效进行资源汲取。税率如此之低,再加贫穷落后,各国财政之羸弱可想而知。财政如此弱小,想要有一个有效的政府来提供公共安全、公共服务之类的基本公共产品,发展工农业生产,建立基本的教育和医疗体系,岂不都是空谈?
  毫无疑问,非洲各国的首要任务,是建立起有效的国家。这项任务异常艰巨。在建设国家的过程中,非洲不仅有自身的问题,还受到西方误导,把西方式的普选民主当作放之四海而皆准的理念。殊不知现代民主并非易事,必须有稳定的国家方能运转,或者说必须在肥沃的国家土壤上方能生根发芽、开花结果。如果连国家这一最根本的基础施设也未建立起来,便玩起西方式民主来,结果可想而知:官员腐败,选举作弊,族群分裂,经济停滞,政变不断,强人们翻手为云,覆手为雨,随时推翻政府,搞军事独裁。如此这般,连起码的治理也说不上,何来的民主?即便“民主”了又有何益?故有论者说,在非洲摆脱殖民统治后的三十年里,“没有一个国家通过投票手段和平更迭过政权或总统”。即使在今天,虽也取得了些许进步,某些国家如卢旺达和埃塞俄比亚经济发展还很不错,但大多数国家的任务仍应是政治改革,减少腐败,建设有效能的国家,以大体上实现治理。
  最后要指出的是,强调国家对于民主的重要性,并不等于肯定“大政府主义”。三十几年来中国政治的大趋势是,先前无所不包、无所不管的国家一直或快或慢地在退出其不该包不该管的领域,尽管此进程至今仍未结束,退出的程度也不尽人意。之所以如此,是因为大家知道,政府在不该包不该管的地方又包又管,必然给一些部门或个人过大的自由裁量权即腐败的机会,最后不仅使人民,也使政府和国家本身遭受损失。也就是说,不合情理、不符合治理规律的“大国家”、“大政府”必然造成小国家和弱政府。我国学习其他国家的经验应扬长避短,找到一种既能扩大政治参与,又能加强国家,从而更好地发挥个人能动性,更有效地释放社会潜能的民主样式。
       (作者系深圳大学教授)
刘江波

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