土地市场化运营效应
2006-07-17 13:19:37
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近几年，随着日照市城市建设的加快和投资环境的日趋完善，到港城投资开发、经商办企业者越来越多，土地资源的配置成为基础和热点。对此，日照市的决策者们用超前的思维，探索土地招拍挂等市场化手段经营土地的模式，发挥了土地潜在的最大效益，2001年前，日照市每年政府土地收益在3000万元以下，到2002年达到了3.7亿元，比前几年增长了10多倍。土地使用权招标拍卖挂牌出让面积占出让总面积的比例不断提高，通过招拍挂方式实现的政府土地收益占土地总收益的份额由2001年的22.7%增加到2002年的53.6%。2003年全市实现政府土地收益11.87亿元，是2002年全年的3.2倍，完成省下达年度指标的296.8%，增幅列全省第一位。2004年全市实现政府土地收益16.5亿元。
经营性国有土地使用权的出让，由协议改为招拍挂，变“政府说了算”为市场说了算”。过去都是行政命令划拨土地，日照也不例外。然而随着市场经济的发展，当地政府意识到只有通过市场手段运营好土地，才能增加政府收益。因此开始有益的探索。早在1988年日照市就开展了土地有偿使用的尝试，至1992年土地有偿使用趋于规范，土地使用制度改革取得了较大突破，同年，出让土地57幅，面积1455亩。此后，日照市的土地有偿使用规模、范围进一步扩大，制度日趋完善，先后制定了出台了《日照市城镇国有土地使用权出让转让暂行办法》、《日照市股份制试点企业土地资产管理暂行规定》等规范性文件，实现了土地使用制度改革的第一次飞跃。1998年，该市根据中央、国务院及山东省委、省政府的文件精神，结合新颁布的《土地管理法》的实施，市政府下发了《关于切实加强土地资产管理的意见》，积极扩大土地有偿使用范围，并要求对商业、金融、旅游、娱乐、房地产等经营性用地，有条件的都通过招标拍卖方式供应土地。1999年该市经过认真论证、周密准备，选择“黄金地段”土地进行公开拍卖，取得圆满成功，其中的一块15.3亩土地以高出底价118万元成交。这次国有土地使用权的成功拍卖，在社会各界产生了较大的反响，这是日照市在运用市场配置土地资源、加强土地资产运营管理方面迈出的坚实的一步。
只有在不断完善政策和规范操作的前提下，经营市场化土地才能不断完善。2001年该市结合国发[2001]15号和鲁政发[2001]27号文件的贯彻落实，转发了《日照市国土资源局关于对城市规划区内商业、金融、旅游、娱乐、经营性房地产开发用地实行招标拍卖的报告》(日政发[2001]43号文件)，全面推行“商业、金融、旅游、娱乐和经营性房地产”五类经营性用地的招标拍卖。该文件出台后该市经营性用地的供给方式发生了根本性转变，即由过去的协议出让与招标拍卖公开出让的“双轨制”变为全部由市场配置的“单轨制”。实现了日照市土地使用制度改革的二次飞跃。该文件比国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》早了一年。同年，一宗位于新市区、面积197亩的旧城改造用地，经过13家竞买者近1个小时、136轮次的激烈竞价，最终以12600万元高价拍卖成交，高出起拍价6800多万元。
倡导招拍挂为主体的土地有形市场建设，实现土地使用权流转的入市管理，特别是“五类”用地市场化配置机制的建立，为经营城市土地奠定了坚实基础。
该市于2002年5月建立起土地有形交易市场。“日照市土地矿产交易中心”，作为市区统一进行土地使用权、矿业权交易的管理机构，负责土地使用权、矿业权的招标、拍卖、挂牌交易等事宜，为各类土地使用权、矿业权提供交易场所和公开、公平、公正的市场环境。土地矿产交易中心设有窗口交易大厅和拍卖大厅，并配置了大屏幕显示屏和电子触摸系统，制作了展示栏，注册了国际域名网站，逐步实现了土地使用权、矿业权交易行为的规范化、交易信息传播的现代化和查询的公开化。同时，为规范土地交易行为，根据国家、省的有关规定，结合该市实际，制定出台了《日照市土地交易市场管理规定》、《日照市国有土地使用权挂牌交易暂行办法》等10多项规章制度，为土地有形市场的规范运行奠定了基础。同时对于按照国家法律法规规定不准进场交易的，必须纳入土地储备；对于可进场交易的经营性用地的首次转让，必须通过土地有形市场公开进行。
对于划拨用地，凡是经营性的，必须通过土地交易市场公开进行；对于工业用地，严格按照国家的有关规定，在评估地价的基础上，协议出让，并在一定范围内公布。
土地矿产交易中心自2002年5月份设立以来，已办理土地使用权交易159宗，交易额14542万元；办理土地抵押104宗，抵押金额126862万元。组织实施了土地使用权拍卖、挂牌出让土地10宗，成交额18507万元。如2002年8月，一宗面积30008m2涉案土地历经10个工作日的挂牌竞价后，经过2个小时、13轮次激烈的竞价，最终以3550万元成交，高出挂牌起始价1750万元；2003年6月一宗面积2815m2的已出让土地的转让在交易服务大厅以挂牌方式公开交易成功，实现了二、三级土地转让规范化管理，标志着该市的土地有形市场建设进入了一个新的历史阶段。
2003年6月，在土地矿产交易中心挂牌出让的548.78亩土地，是该市公开出让面积最大的一宗，备受社会各界关注。在该宗地挂牌出让前，是日照市一企业拟与北京大学合作的产学研项目的三期工程用地。一期在1994年左右，当时土地价格每亩3万元，二期在1997年前后，土地价格每亩8万元。该企业于1999年开始着手三期工程的筹备，参与该宗地的征用、转用等前期工作，并拟以20万元/亩左右协议出让。部11号令以及部与监察部联合下发的文件发布后，经市政府批准，决定将建立产学研基地作为条件以挂牌方式公开出让该项目用地。该宗地在6月9日挂牌竞价当日，价格便由起始价2.6亿元上升到4.00亿元。其成交价达到48700万元。
土地是城市最大的存量资产，是城市最大的财富，经营城市就要以经营土地为核心，而要实现政府对土地高度垄断，就要有足够的土地储备。该市为切实解决分散管理，多头供地的问题，大力推行土地储备制度，不断扩大土地储备范围，依法将批次转用、征用后的新增建设用地、存量闲置用地、旧城改造腾出的土地和涉案土地资产，统一纳入政府储备的范围，逐步建立起了“一个口子进、一个池子蓄、一个口子出”的政府垄断机制，增强了政府对土地市场的宏观调控能力。自土地储备工作开展以来，该市已储备土地5000多亩，其中已出让100多亩，实现政府收益1.5亿元。目前，该市正在对万平口地区万亩土地进行整体储备。莒县、五莲、岚山也相继建立了土地储备制度，实行了经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让，建立了有形土地市场，土地使用权转让、出租、抵押等有了专门的场所，土地的市场配置更加公开、公平、公正，竞争有序的市场运行机制初步形成。
对于按照国家法律法规不准进场交易的，必须纳入政府储备；对于可进场交易的经营性用地的首次转让，必须通过土地有形市场公开进行。为实现建设用地审批的公开、公正，确保依法行政，该市在全省国土资源系统较早实行了用地会审制度，把用地审批和地价确认的审查，列为会审会研究的重要内容之一，通过集体把关，杜绝了低价出让土地和不平等交易等不正当行为的发生。
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| 编辑：
李辉 |
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